Hergebruik van overheidsdata: open data en hoogwaardige datasets

Het juridisch kader

Drie teksten regelen het hergebruik van overheidsdata:

• de Open Data-richtlijn, Richtlijn (EU) 2019/1024 van 20 juni 2019, in werking sinds 16 juli 2019. De lidstaten moesten ze uiterlijk op 17 juli 2021 omzetten (artikel 17), en vanaf die datum verving ze de richtlijn van 2003 over overheidsinformatie (artikel 19). Omdat het een richtlijn is, werkt ze via nationaal recht: je rechten tegenover een bepaalde overheid volgen uit de omzettingswet van dat land;
• Uitvoeringsverordening (EU) 2023/138 van de Commissie over hoogwaardige datasets, in werking sinds 9 februari 2023 en van toepassing sinds 9 juni 2024 (artikel 6);
• hoofdstuk II van de Datagovernanceverordening (DGA), Verordening (EU) 2022/868, van toepassing sinds 24 september 2023, voor overheidsgegevens die beschermd zijn.

Wie en wat valt eronder

De richtlijn geldt voor bestaande documenten van openbare lichamen: de staat, regionale en lokale overheden en publiekrechtelijke instellingen. Ze geldt ook voor bepaalde overheidsondernemingen (nutsbedrijven, openbaar vervoer, en lucht- en zeevervoerders met openbaredienstverplichtingen) en voor onderzoeksgegevens die met publiek geld zijn gefinancierd (artikel 1). Een "document" is elke inhoud, ongeacht de drager (artikel 2).

Artikel 1, lid 2, sluit heel wat uit. Voor bedrijven zijn dit de belangrijkste: documenten buiten de publieke taak van het lichaam, documenten waarop derden intellectuele-eigendomsrechten hebben, documenten die niet toegankelijk zijn wegens veiligheid of statistische of commerciële vertrouwelijkheid, documenten die beperkt zijn om persoonsgegevens te beschermen, logo's en wapenschilden, en documenten van omroepen, de meeste onderwijsinstellingen en culturele instellingen behalve bibliotheken, musea en archieven. Een openbaar lichaam mag zijn databankenrecht niet gebruiken om hergebruik te verhinderen of te beperken (artikel 1, lid 6).

De kernverplichtingen

• Hergebruik is de regel. Documenten binnen het toepassingsgebied moeten herbruikbaar zijn voor commerciële en niet-commerciële doeleinden (artikel 3). Voor overheidsondernemingen en voor documenten waarop bibliotheken, musea en archieven intellectuele-eigendomsrechten hebben, gelden de regels alleen als hergebruik is toegestaan.
• Verzoeken. Als er geen andere termijnen gelden, antwoordt een lichaam binnen 20 werkdagen, te verlengen met 20 werkdagen voor omvangrijke of complexe verzoeken. Een weigering is gemotiveerd en vermeldt de beroepsmogelijkheden, waaronder toetsing door een onpartijdige instantie (artikel 4).
• Formaten. Documenten worden waar mogelijk ter beschikking gesteld in open, machineleesbare formaten met metadata. Er is geen plicht om documenten te maken of aan te passen als dat onevenredig veel moeite kost, of om een soort document te blijven produceren voor hergebruikers. Dynamische gegevens worden meteen na de verzameling beschikbaar gesteld, via API's en waar relevant als bulkdownload (artikel 5).
• Tarieven. Hergebruik is gratis, al mogen de marginale kosten voor reproductie, verstrekking, verspreiding, anonimisering en de bescherming van vertrouwelijke informatie worden aangerekend. Lichamen die inkomsten moeten genereren, bibliotheken, musea, archieven en overheidsondernemingen mogen meer vragen, tot de kosten plus een redelijk rendement op investeringen (artikel 6). Dat rendement ligt maximaal 5 procentpunten boven de vaste rente van de ECB (artikel 2, punt 16). Standaardtarieven worden vooraf gepubliceerd (artikel 7).
• Voorwaarden en licenties. Voorwaarden zijn objectief, evenredig, niet-discriminerend en gerechtvaardigd door een doelstelling van algemeen belang, en mogen de mededinging niet beperken (artikel 8). Voor vergelijkbaar hergebruik, ook grensoverschrijdend, gelden dezelfde voorwaarden, en een lichaam dat zijn eigen data commercieel gebruikt, past op zichzelf dezelfde voorwaarden toe (artikel 11).
• Geen exclusiviteit. Contracten mogen geen exclusieve rechten toekennen. De uitzondering, voor een dienst van algemeen belang, wordt minstens om de drie jaar getoetst en moet twee maanden voor ze ingaat online staan (artikel 12).
• Onderzoeksgegevens die met publiek geld zijn gefinancierd en al in een repository zijn gepubliceerd, zijn herbruikbaar, ook commercieel (artikel 10), en gratis (artikel 6, lid 6).

Hoogwaardige datasets

Bijlage I bij de richtlijn noemt zes thematische categorieën: geospatiale data, aardobservatie en milieu, meteorologische data, statistiek, bedrijven en eigendom van bedrijven, en mobiliteit (artikel 13). De specifieke datasets zijn gratis, machineleesbaar, beschikbaar via API's en waar relevant als bulkdownload (artikel 14). Lidstaten konden lichamen die van inkomsten afhangen, hoogstens twee jaar na de inwerkingtreding van de uitvoeringshandeling vrijstellen van de gratis verstrekking (artikel 14, lid 5).

De uitvoeringsverordening werkt dat uit voor datasets van openbare lichamen. Die bieden de datasets aan via API's die beantwoorden aan de redelijke behoeften van hergebruikers, publiceren gebruiksvoorwaarden en criteria voor de dienstkwaliteit van de API, documenteren de API, wijzen een contactpunt aan en markeren de datasets in hun metadata als hoogwaardig (artikel 3). De licentie is CC0 of CC BY 4.0, of een gelijkwaardige of minder beperkende open licentie, en naamsvermelding mag worden gevraagd. De regels gelden ook voor machineleesbare datasets van voor 9 juni 2024, en elke vrijstelling wordt online gepubliceerd (artikel 4).

De bijlage somt de datasets per categorie op. Voor bedrijven gaat het bijvoorbeeld om basisinformatie (naam, status, registratiedatum, statutaire zetel, rechtsvorm, registratienummer, lidstaat en activiteit) en om bedrijfsdocumenten en jaarrekeningen, onder CC BY 4.0 of een minder beperkende licentie, met extra voorwaarden voor persoonsgegevens waar dat relevant is.

Beschermde gegevens: hoofdstuk II van de DGA

Gegevens die de richtlijn uitsluit wegens commerciële of statistische vertrouwelijkheid, intellectuele eigendom van derden of persoonsgegevens, kunnen soms toch worden hergebruikt onder de DGA (artikel 3). Niets verplicht het lichaam daartoe (artikel 1, lid 2). Doet het dat wel, dan geldt:

• exclusieve afspraken zijn verboden, behalve voor een dienst van algemeen belang en dan voor hoogstens 12 maanden (artikel 4);
• het lichaam kan eerst anonimisering of bewerking eisen, of toegang alleen toestaan in een beveiligde verwerkingsomgeving, en kan resultaten controleren en tegenhouden als ze de rechten van derden in gevaar brengen. Hergebruikers houden de informatie vertrouwelijk, mogen niemand heridentificeren en melden vooraf als ze niet-persoonsgebonden gegevens naar een derde land willen doorgeven (artikel 5);
• vergoedingen zijn kostengebaseerd, met kortingen of gratis toegang mogelijk voor kmo's, start-ups, het maatschappelijk middenveld en onderwijsinstellingen (artikel 6);
• elke lidstaat heeft een centraal informatiepunt met een doorzoekbare lijst van beschikbare gegevensbronnen (artikel 8);
• de beslissing volgt binnen twee maanden, te verlengen met 30 dagen, met een recht op beroep (artikel 9).

In de praktijk

Een Belgische proptech-start-up wil perceelgrenzen en gebouwcontouren tonen in haar waarderingsapp. Kadastrale percelen en gebouwen zijn geospatiale hoogwaardige datasets. Ze vindt ze via de markering in de metadata, leest de gebruiksvoorwaarden en de dienstkwaliteit van de API, en kijkt de licentie na. De bijlage legt voor deze datasets CC BY 4.0 of een minder beperkende licentie op; onder CC BY 4.0 moet ze de bron in de app vermelden. De naamsvermelding en de beschikbaarheidsgrenzen van de API neemt ze op in haar eigen klantvoorwaarden, zodat ze niet meer belooft dan de bron levert.

Een compliance-start-up bouwt een tool om leveranciers te screenen op basis van gegevens uit het ondernemingsregister. De basisinformatie over bedrijven is een hoogwaardige dataset, maar zodra de tool ook bestuurders of aandeelhouders toont die natuurlijke personen zijn, verwerkt ze persoonsgegevens. De bijlage laat extra voorwaarden voor persoonsgegevens toe en de GDPR geldt volledig, dus de start-up legt haar rechtsgrond en bewaartermijnen vast voor ze opschaalt.

Een mobiliteitsapp vraagt een openbaarvervoermaatschappij om realtime voertuigposities. De maatschappij is een overheidsonderneming: ze is niet verplicht hergebruik toe te staan, en als ze dat doet, mag ze meer dan de marginale kosten aanrekenen. Het sterkste argument van de app is non-discriminatie: geeft de maatschappij de feed al aan één app, dan moet ze vergelijkbare voorwaarden aan anderen aanbieden.

Een gemeente biedt een start-up exclusieve toegang aan tot de gegevens van haar parkeersensoren. Volgens artikel 12 kan de gemeente dat niet toekennen, tenzij de exclusiviteit nodig is voor een dienst van algemeen belang, en zelfs dan moet ze de afspraak twee maanden vooraf online publiceren. Een niet-exclusieve licentie is de veiligere deal.

Een onderzoeksspin-off heeft gedetailleerde gegevens nodig die een regionaal agentschap onder statistische geheimhouding bijhoudt. De weg is dan een DGA-verzoek via het centraal informatiepunt. Reken op een beveiligde verwerkingsomgeving en controles op je resultaten, en plan je project rond de beslissingstermijn van twee maanden.

Veelgestelde vragen

Mag een overheid ons laten betalen voor data?

Voor de meeste data alleen de marginale kosten. Lichamen die inkomsten moeten genereren, bibliotheken, musea, archieven en overheidsondernemingen mogen tot de kosten plus een redelijk rendement gaan. Hoogwaardige datasets en gepubliceerde onderzoeksgegevens zijn gratis.

Mogen we open data gebruiken om een AI-model te trainen?

Meestal wel, als de licentie onbeperkt hergebruik toelaat, zoals CC0 en CC BY 4.0. Persoonsgegevens hebben nog altijd een grondslag in de GDPR nodig, en intellectuele eigendom van derden valt buiten de richtlijn. Zie data voor AI.

Moet een overheid een dataset voor ons aanmaken?

Nee. Er is geen plicht om documenten te maken of aan te passen als dat onevenredig veel moeite kost, of om ze te blijven produceren (artikel 5, leden 3 en 4).

Wat als ons verzoek wordt geweigerd?

De weigering moet gemotiveerd zijn en de beroepsmogelijkheden vermelden, waaronder toetsing door een onpartijdige instantie (artikel 4, leden 3 en 4). Zijn de gegevens beschermd, vraag dan of de DGA-route openstaat.

Hoe dit samenhangt

Overheidsdata belanden vaak in een commercieel product, dus de open licentie, de API-voorwaarden en je eigen klantcontracten moeten op elkaar aansluiten. We helpen via datalicenties en datadeling en bescherming van data en databanken. Je klantvoorwaarden stellen we op in onze Document Studio, en de hergebruikslicentie van een overheid of de voorwaarden van een datapartner toetsen we clausule per clausule met Contractreview.

Overzicht

Geciteerde bepalingen

• Richtlijn (EU) 2019/1024: artikelen 1 tot 8, 10 tot 14, 17 en 19, bijlage I
• Uitvoeringsverordening (EU) 2023/138: artikelen 3, 4 en 6, bijlage
• Verordening (EU) 2022/868: artikelen 1, 3 tot 6, 8 en 9

Belangrijke data

• 16-07-2019: Open Data-richtlijn in werking
• 17-07-2021: omzettingstermijn
• 09-02-2023: uitvoeringsverordening hoogwaardige datasets in werking
• 24-09-2023: DGA van toepassing
• 09-06-2024: uitvoeringsverordening hoogwaardige datasets van toepassing

In deze reeks

• De Datagovernanceverordening: databemiddelaars en data-altruïsme
• Data voor AI: dataruimten en licenties op trainingsdata

Verder lezen

• De Europese Data Act
• Databankenrecht en bedrijfsgeheimen